UN PASO ADELANTE EN EL BORDE DEL ABISMO
Escrito por Sergio Capozzi
El Poder Ejecutivo Nacional acaba de dictar el 6 de noviembre el Decreto Nro. 1694/09 modificando, nuevamente a través de un mecanismo de dudosa legalidad, la ley 24.557.
Cuando son decenas los proyectos de reforma para la citada norma que se amontonan en la comisión legislativa correspondiente, especialmente desde el segundo semestre del año 2004, el Ejecutivo vuelve a la solución del parche, pero ésta vez reconociéndolo expresamente dado que en los considerandos de dicho instrumento señala “ Que aún resta superar importantes diferencias y por ello debe profundizarse el diálogo entre los distintos sectores involucrados a fin de alcanzar una normativa que resulte superadora de los regímenes mencionados. En otras palabras, modificar la ley mediante el procedimiento correcto que es el debate legislativo.
Bajo el tentador título de Modificación de las Prestaciones Dinerarias se oculta lo que a nuestro entender es la verdadera intención del gobierno y su grupo cercano, crear la Aseguradoras de Riesgos del Trabajo de origen sindical y, aparentemente, sin fines de lucro. Pero vamos por parte, analicemos los distintos párrafos de los considerandos.
Dice el decreto: Que a partir de su puesta en marcha, el citado sistema de prevención y reparación de la siniestralidad laboral evidenció su imperfección estructural como instrumento de protección social, lo que originó el estudio de distintas alternativas de superación.
No creemos que sea tan así. Es evidente que la ley carga con algunos defectos de base que fueron y aún son motivo de debate, especialmente establecer la competencia federal para dirimir las disputas o el listado cerrado de enfermedades o la de tratar de “prohibir” mediante el artículo 39, que quién se considere con derecho a accionar en busca de una reparación integral vía el derecho de fondo, pudiera hacerlo. Pero de allí a sostener que tiene imperfecciones estructurales, parece exagerado. Por lo pronto se desconoce el logro fundamental de esta ley que ha sido la universalidad y la inclusión de la prevención como elemento esencial del sistema protectorio de los derechos de los trabajadores. Atención médico asistencial y desarrollo de planes sobre higiene y seguridad eran materias inexistentes hasta el año 1996.
Hace poco más de cinco años la Corte Suprema de la Nación produjo tres fallos que golpearon seriamente, diríamos que casi debajo de la línea de flotación, a la ley 24.557: Castillo, Milone y Aquino. Con ellos, dos de los estandartes del sistema, como era la competencia exclusiva de las Comisiones Médicas para determinar el carácter y grado de incapacidad y el pago de las grandes prestaciones dinerarias en forma de renta, fueron derribados como valores absolutos. Con el primero de los fallos se acepta la competencia de la justicia ordinaria provincial y con los otros se admite el pago de las prestaciones dinerarias en suma única cuando se brindan determinadas circunstancias.
Continuemos con las citas de los considerandos:
Que aún resta superar importantes diferencias y por ello debe profundizarse el diálogo entre los distintos sectores involucrados a fin de alcanzar una normativa que resulte superadora de los regímenes mencionados.
Que en ese contexto, tampoco puede desconocerse que, una norma que reconozca inspiración en el principio de justicia social, deberá priorizar la prevención de accidentes de trabajo y enfermedades laborales. A ese objetivo deben abocarse todos los esfuerzos sin desatender los demás aspectos de tan complejo y polémico régimen.
Que sin perjuicio de lo precitado y a fin de continuar con ese cometido, el PODER EJECUTIVO NACIONAL entiende que el dictado de las medidas que permitan proteger a las víctimas y otorgar previsibilidad para los empleadores, contribuirá a la generación de un marco de paz social.
No se ha profundizado el diálogo, por el contrario, se citó a representantes de la industria, del ámbito sindical y de las compañías aseguradoras a fin de anunciarles que se estaba evaluando reformar la ley mediante un decreto y esa misma noche, sin que se hubiesen entregado borradores aunque sea para su consideración, se firmó el decreto.
Se dice que hay que ahondar en la prevención pero lo único que se hace es aumentar las prestaciones. Se indica que se protege a las víctimas y otorga previsibilidad a los empleadores, cuando en realidad se hace lo contrario: fijar un piso en las indemnizaciones y eliminar los topes es alentar la litigiosidad.
Otra vez se piensa a corto plazo: aumentar el piso de la indemnización va a provocar que los damnificados perciban las prestaciones que fija la ley y luego, con esta “habilitación” reclamen en sede judicial sumas aún más cuantiosas. Desde 1915 hasta 1996, las anteriores leyes vinculadas con los accidentes del trabajo disponían el carácter excluyente de las acciones: quién reclamaba por la vía administrativa o transaccional no podía recurrir luego a la justicia persiguiendo una indemnización fundada en el derecho de fondo. Claro y sencillo.
Que al mismo fin contribuye la asimilación del cálculo de las sumas correspondientes a la incapacidad laboral temporaria con el de las enfermedades y accidentes inculpables regulados en
Este es un punto importante y creemos que de absoluta justicia, era incomprensible que el trabajador en caso de una enfermedad inculpable pudiera percibir ingresos, durante el período de baja, mayores que los que recibiría aquel que sufría un infortunio del trabajo.
Que asimismo resulta necesario fomentar la creación de aseguradoras de riesgos del trabajo sin fines de lucro, de naturaleza mutual y/o con origen en la autonomía colectiva, teniendo en cuenta que ello puede contribuir a la mejora del sistema de riesgos del trabajo, especialmente en materia de prevención de siniestros, por lo que deben adoptarse medidas en tal sentido.
A esto nos referíamos al comienzo y volveremos más adelante.
Que en la perspectiva del análisis practicado sobre el régimen vigente, resulta imprescindible observar que los numerosos fallos dictados, tanto por
¿Es el certificado de defunción de la ley? Si no es así, por qué se autoriza a la emisión de pólizas de seguros contra responsabilidad civil?
Pasemos a la parte dispositiva:
CAPÍTULO I
INCREMENTO DE LOS MONTOS
DE LAS PRESTACIONES DINERARIAS
ARTÍCULO 1°. - Elévanse las sumas de las compensaciones dinerarias adicionales de pago único, previstas en el artículo 11, inciso 4, apartados a), b) y c), de
Los anteriores montos eran respectivamente de $ 30.000, $ 40.000 y $ 50.000. Dejamos a salvo nuestra opinión acerca que no es de estricta justicia que la prestación adicional sea mayor en caso de fallecimiento que en el caso incapacidad total, cuando es en estos casos donde mayores erogaciones se producen.
ARTÍCULO 2°. - Suprímense los topes previstos en el artículo 14, inciso 2, apartados a) y b), y en el artículo 15, inciso 2, último párrafo, respectivamente, de
La esencia de un sistema como el creado por la ley 24.557 es la transaccionalidad, a cambio de la limitación de los beneficios se dispensa la demostración de la responsabilidad. Así, desde principios del siglo XX, quien optaba por el régimen especial limitaba su expectativa de cobro pero tenía certeza que ocurrido el evento dañoso no tenía que demostrar la responsabilidad del empleador o de las cosas de las cuales éste se valía. Con la eliminación de los topes se pierde la relación que se buscaba entre la ley 24.557 y el sistema de jubilaciones y pensiones. Ni que hablar que en condiciones especiales y excepcionales de la relación laboral, por ejemplo el caso de un accidente sufrido por un trabajador embarcado, las prestaciones dinerarias pueden ser astronómicas y no responder a la realidad de los hechos. Así, del mismo modo podemos señalar que esta eliminación repercutirá directamente en el costo de los seguros.
ARTICULO 3°. – Establécese que la indemnización que corresponda por aplicación del artículo 14, inciso 2, apartados a) y b), de
ARTÍCULO 4°.- Establécese que la indemnización que corresponda por aplicación del artículo 15, inciso 2, de
Esto implica lisa y llanamente que el punto de incapacidad se multiplicará como mínimo por $ 1.800, sin tope máximo.
ARTÍCULO 5°.- Establécese en la suma de PESOS DOS MIL ($ 2.000) la prestación adicional de pago mensual prevista en el artículo 17, inciso 2, de
Esto implica un aumento más que considerable en la prestación adicional por gran invalidez, que hasta este momento era de tres MOPREs por mes.
ARTÍCULO 6°.- Establécese que las prestaciones dinerarias por Incapacidad Laboral Temporaria (ILT) o permanente provisoria mencionadas en el artículo 11, inciso 2, se calcularán, liquidarán y ajustarán de conformidad con lo establecido por el artículo 208 de
La prestación adicional de pago mensual prevista en el artículo 17, inciso 2, de
Dice el artículo 208 de la LCT: Cada accidente o enfermedad inculpable que impida la prestación del servicio no afectará el derecho del trabajador a percibir su remuneración durante un período de tres (3) meses, si su antigüedad en el servicio fuere menor de cinco (5) años, y de seis (6) meses si fuera mayor. En los casos que el trabajador tuviere carga de familia y por las mismas circunstancias se encontrara impedido de concurrir al trabajo, los períodos durante los cuales tendrá derecho a percibir su remuneración se extenderán a seis (6) y doce (12) meses respectivamente, según si su antigüedad fuese inferior o superior a cinco (5) años. La recidiva de enfermedades crónicas no será considerada enfermedad, salvo que se manifestara transcurridos los dos (2) años. La remuneración que en estos casos corresponda abonar al trabajador se liquidará conforme a la que perciba en el momento de la interrupción de los servicios, con más los aumentos que durante el período de interrupción fueren acordados a los de su misma categoría por aplicación de una norma legal, convención colectiva de trabajo o decisión del empleador. Si el salario estuviere integrado por remuneraciones variables, se liquidará en cuanto a esta parte según el promedio de lo percibido en el último semestre de prestación de servicios, no pudiendo, en ningún caso, la remuneración del trabajador enfermo o accidentado ser inferior a la que hubiese percibido de no haberse operado el impedimento. Las prestaciones en especie que el trabajador dejare de percibir como consecuencia del accidente o enfermedad serán valorizadas adecuadamente.
La suspensión por causas económicas o disciplinarias dispuestas por el empleador no afectará el derecho del trabajador a percibir la remuneración por los plazos previstos, sea que aquélla se dispusiera estando el trabajador enfermo o accidentado, o que estas circunstancias fuesen sobrevinientes.
Ahora bien: ¿cómo debemos interpretar esto? El artículo 11 inc. 2 de la ley dispone que las prestaciones dinerarias por Incapacidad Laboral Temporaria (ILT) o permanente provisoria se ajustarán en función de la variación del AMPO definido en la Ley 24.241, de acuerdo a la norma reglamentaria. Esto verdaderamente no parecia justo. Es evidente que el legislador pretendía acercar el sistema de riesgos del trabajo a la seguridad social y de allí que el reajuste de las prestaciones se realizara conforme las variaciones del AMPO, luego MOPRE. Pero en los hechos ocurría que estos módulos previsionales quedaban congelados por largos períodos mientras que los salarios sufrían aumentos periódicos, ocasionando éste una desigualdad entre los trabajadores en actividad con aquellos con baja por accidente.
CAPÍTULO II
CREACIÓN DEL REGISTRO DE PRESTADORES
MÉDICO ASISTENCIALES
ARTÍCULO 7°.- Créase, en el ámbito y bajo la administración de
Los distintos actores del Sistema de Riesgos del Trabajo, por sí o por quienes legalmente los representan, tendrán acceso a la nómina de prestadores y profesionales inscriptos en el registro.
La inscripción en el registro no releva a los prestadores, profesionales y obras sociales de contar con las matrículas y habilitaciones que se requieran por parte de la autoridad sanitaria y municipal que corresponda.
No es preciso investigar o analizar demasiado para darse cuenta quién o quiénes calificaran para este registro de prestadores, la vinculación entre las obras sociales sindicales y la creación de las aseguradoras del mismo corte tienen un único objetivo.
CAPÍTULO III
DISPOSICIONES SOBRE EL
PAGO DE PRESTACIONES DINERARIAS
Artículo 8°. - Exclúyese del Impuesto sobre los Créditos y Débitos en Cuentas Bancarias y Otras Operatorias establecido en
Artículo 9°.- Autorízase al MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL a establecer el pago de las prestaciones dinerarias que determina
Artículo 10.- El control y supervisión previstos en
A estos fines, el BANCO CENTRAL DE
Artículo 11.- El ejercicio del control y supervisión de su modalidad de cumplimiento por parte de
CAPÍTULO IV
MEDIDAS RELATIVAS A
DE LAS PRESTACIONES DEL SISTEMA DE RIESGOS DEL TRABAJO
ARTÍCULO 12. - Encomiéndase a
Asimismo, los citados entes deberán adoptar los recaudos necesarios para que las ASEGURADORAS DE RIESGOS DEL TRABAJO (A.R.T), en el diseño de su régimen de alícuotas, ajusten su configuración a los indicadores contenidos en el artículo 24 de
Extraordinaria expresión de deseos, ahora bien: en la actualidad hay decena de miles de juicios reclamando indemnizaciones integrales, diferencias en las prestaciones, impugnación en grado de incapacidad y demás acciones conexas. Por estos reclamos las aseguradoras no han percibido ingreso alguno, no hay contraprestación en las primas aquí llamadas alícuotas. Hay demandas por más de $ 2.300.000.000. A esto hay que sumar el hecho que las alícuotas están calculadas para indemnizaciones que guardan relación con el ingreso del trabajador, de ahora en más esto ya no será así, pues la prestación dineraria nunca será inferior a $ 1.800 por punto de incapacidad. No hay cálculo actuarial posible para estimar cuotas.
El artículo 24 inciso 4 de la ley dispone que dentro del régimen de alícuotas, la cuota del artículo anterior será fijada por establecimiento, esto en la práctica fue imposible y se recurrió a la fantasía del Código Industrial Internacional Uniforme (C.I.I.U.), por el cual las alícuotas se establecieron según la actividad principal del empleador y no por los riesgos de cada uno de los establecimientos. Es verdad que con las empresas testigos, el seguimiento específico y la categorización en caso de empleadores con múltiples establecimiento se considera a los fines de la cotización la mayor exposición, se pretendió llevar las alícuotas a valores razonables, la realidad determinó que la dura lucha comercial llevará los costos del seguro a menos del 2% de la masa salarial cuando el costo estimado superaba al inicio del sistema más de 5%. Entonces, ¿cómo se podrá hacer bajar estas alícuotas si ya no son técnicas?
Es cierto que en algunos casos y para determinadas actividades las grandes empresas logran cotizaciones más ventajosas que las PYMES, pero esto es inevitable, hay muchas razones técnicas que así lo justifican: mayor cumplimiento de medidas de higiene y seguridad, servicios internos de prevención, seguimiento de siniestros, a mayor cantidad de trabajadores menos costos administrativos. Entonces, la realidad del mercado implica que los beneficios para los grandes asegurados existan, pretender lo contrario es poner en riesgo el sistema asegurador todo.
ARTÍCULO 13.- Instrúyese al MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL, a
Acá está el meollo del asunto. Si bien la misma ley 24.557 contemplaba la creación de aseguradoras sin fines de lucro y de carácter sindical, nunca se había plasmado está idea. Hay un par de aseguradoras vinculadas directamente con sindicatos pero ellas tienen fines de lucro como cualquier otra, es más, recientemente, por lo menos una de ellas ha incursionado en los seguros generales.
Esta instrucción para que se bajen las alícuotas y alentar las aseguradoras sin fines de lucro es la misma cosa. Agreguemos que junto con la baja de las alícuotas se deberán afrontar los mayores costos por los infortunios incurridos los últimos años.
Ahora: ¿podemos ser tan ingenuos como para pensar en entidades de ese tipo? En España, creadora de las mutuas de riesgos del trabajo, es un secreto a voces que el “sin fin de lucro” esta redirigido a entidades vinculadas que prestan servicios a las aseguradoras, entiéndase prestadores médico asistenciales especialmente habilitados en un registro labrado a tal efecto por el órgano de contralor. ¿Suena conocido? ¿Quiénes serán los prestadores médico asistenciales? ¿quiénes facturarán sumas astronómicas a los clientes cautivos? Ya no interesará si la prestación que brinda la obra social sindical tiene su origen en un infortunio del trabajo o en una enfermedad o accidente inculpable, la atención la brindará el mismo agente y el pago lo hará el sindicato directamente o a través de su A.R.T.
ARTÍCULO 14.- Instrúyese a
Desde el punto de vista práctico y sin perder de vista los intereses de los trabajadores y de los empleadores, estamos en presencia de una solución sensata aunque ella implique el reconocimiento de la derogación tácita del artículo 39 de la ley 24.557. Si se permite a los empleadores asegurarse contra la responsabilidad civil la frase que dice “ Las prestaciones de esta ley eximen a los empleadores de toda responsabilidad civil, frente a sus trabajadores y a los derechohabientes de éstos, con la sola excepción de la derivada del articulo 1072 del Código Civil”, es letra muerta.
CAPÍTULO V
DISPOSICIONES FINALES
ARTÍCULO 15.- Establécese, a los efectos del artículo 32 de
El actual haber mínimo garantizado es de $ 827,23, con lo cual la equivalencia del valor del MOPRE será de $ 272,98, notable incremento pero que no se relaciona con las prestaciones, acordémonos que mediante este decreto el MOPRE no se aplica para establecer el valor de la prestación adicional para el caso de grandes incapacidades. El único motivo por el cual se modifica la equivalencia es para triplicar el monto de las multas aplicables a las A.R.T.
ARTÍCULO 16.- Las disposiciones del presente decreto entrarán en vigencia a partir de su publicación en el Boletín Oficial y se aplicarán a las contingencias previstas en
Artículo 17.- Comuníquese, publíquese, dése a
Conclusión: no queremos caer en el facilismo argentino y decir esto no va a andar, pero no podemos dejar de señalar que los decretos modificando leyes no son ideales, máxime que hubiésemos podido tener debate legislativo durante más de cinco años, desde la publicación de los fallos que se citan en los considerandos. Entonces, nos queda el sabor amargo de pensar que bajo la excusa del aumento de ciertas prestaciones dinerarias se está cubriendo la verdadera intención de fustigar a las aseguradoras privadas mediante competencia desigual.
Si esto sirve a los trabajadores, bienvenido, pero como tenemos muy fresco lo sucedido recientemente con las administradoras de fondos de pensiones, no somos muy optimistas acerca del futuro del sistema que hoy mueve varios miles de millones de pesos.